Nacionalización de los hidrocarburos: oportunidades perdidas y gestión ineficiente

2008-05-12 13:45:54
A dos años de la llamada “nacionalización” de los hidrocarburos el Centro Boliviano de Economía de CAINCO realizó un análisis.
El 1ero de mayo de 2006 el Gobierno Central militarizó uno de los campos de Petrobrás y desde allí anunció la “Nacionalización de los Hidrocarburos”. Las consecuencias de esta medida no fue la más favorable para el país, ya que los ciudadanos bolivianos durante dos años fuimos testigos de desabastecimiento de productos como el GLP, el diesel y la gasolina.

Por otra parte el sector de hidrocarburos registró uno de sus períodos más críticos en cuanto a niveles bajos de inversión. De los casi 600 millones de dólares que se registró en 1999, la inversión en el sector cayó a 150 millones de dólares.

Esta situación nos plantea un panorama difícil ya que las reservas de gas y petróleo bajaron debido a la falta de inversión, lo que ha generado una difícil situación para cumplir con los contratos de exportación que se tienen con Brasil y Argentina, así como cubrir la demanda del mercado interno.

Asimismo, la politización de YPFB se ve reflejada en sus 5 presidentes que se sucedieron en estos dos años. Durante este periodo la estatal petrolera no ha podido generar una gestión eficiente y mucho menos transparente.

Las intenciones del Gobierno Central de adquirir el paquete accionario mayoritario en las empresas capitalizadas (50% mas 1) y el 100% de CLHB no son garantía para enfrentar la sombra de la crisis energética en el país. Lo irónico es que Bolivia esté hablando de crisis cuando hace 5 años se la miraba como el país proveedor de gas de la región Sudamericana. Eso quiere decir que hemos perdido oportunidades y al momento contamos con una mala gestión y la falta de una política energética clara y generadora de desarrollo para todos los bolivianos.

Sumario del análisis:

Los efectos de la “nacionalización”: Caída de inversión y producción, desabastecimiento de GLP y combustibles.
Incumplimiento de contratos y pérdida de negocios.

Politización de YPFB y falta de información y transparencia.

La adquisición del 50% mas 1 de las capitalizadas.
Para cumplir la demanda interna y externa se requiere una inversión de 7.6 mil millones de dólares en 5 años. ¿Habrá la suficiente confianza del sector?

1. Antecedentes
Los recursos no renovables, como es el caso de los hidrocarburos, son considerados muy importantes por el mismo hecho de ser una fuente limitada y sujeta a agotamiento, por ello, es que las políticas de su aprovechamiento definen que se les debe dar el uso más eficiente a fin de tener un mayor beneficio para el conjunto de la sociedad. Considerando además que a nivel mundial su demanda es muy requerida y en permanente crecimiento, principalmente como energético y como combustible, los hidrocarburos se constituyen en un sector estratégico en la economía.

Esta importancia se refleja en la misma Constitución Política del Estado, que establece que los hidrocarburos son de dominio directo, inalienable e imprescriptible del Estado, mismo que le corresponde realizar las operaciones necesarias para su mejor aprovechamiento, siendo que este derecho lo puede ejercer mediante entidades autárquicas o a través de concesiones y contratos por tiempo limitado, conforme a Ley.

Es así, que en la historia económica y política del país se han dado períodos en los que por un lado se ha permitido una mayor participación a la empresa privada en las actividades petroleras y, en otros, la exclusividad ha sido del Estado. Esto es lo que se ha venido denominando “Nacionalización” de los hidrocarburos, siendo que la nominación correcta sería “Estatización”.

Se tienen tres hitos en la historia petrolera de Bolivia en cuanto a la intervención del Estado: la primera nacionalización, en 1937, en el gobierno de Germán Busch, que confisca la industria petrolera de manos de la empresa Standard Oil; la segunda, en 1969, durante el gobierno de Alfredo Ovando, que decreta la nacionalización de la empresa Gulf Oil Company y, la tercera, el 1º de mayo de 2006, en el gobierno de Evo Morales, que decreta la nacionalización de los hidrocarburos.

Operativamente la llamada “Nacionalización” de los hidrocarburos decretada en el Gobierno de Evo Morales no es más que la firma de nuevos contratos de exploración y explotación con las compañías privadas y le da potestad a Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para comercializar la producción que obligadamente deben entregar las empresas privadas. Asimismo, decreta la compra de las acciones necesarias para que YPFB controle como mínimo el 50% más 1 de las empresas Chaco S.A., Andina S.A., Transredes S.A., Petrobrás Bolivia Refinación S.A. y Compañía Logística de Hidrocarburos S.A.

2. El Decreto Supremo Nº 28701 (Decreto de Nacionalización)
El 1º de mayo del año 2006, el Poder Ejecutivo aprobó el Decreto Supremo No. 28701 “Héroes del Chaco” o de “Nacionalización de los Hidrocarburos”. Esta norma legal introduce los siguientes conceptos:

Establece una participación, en favor del YPFB de 32%, sobre la producción de hidrocarburos de aquellos campos gasíferos con una producción promedio certificada, al año 2005, de gas natural equivalente a 100 millones de pcd. Totalizando así la participación del Estado, en estos campos, en 82% sobre la producción bruta de hidrocarburos. Aquellos campos que no entran en la clasificación anterior no deben pagar esta participación adicional del 32%.

Se transfieren a YPFB, a título gratuito, las acciones de los ciudadanos bolivianos que formaban parte del Fondo de Capitalización Colectiva (FCC) en las empresas capitalizadas: Chaco S.A., Andina S.A. y Transredes S.A.

Esta disposición alteró la estructura de financiamiento del Bonosol, ya que este beneficio tenía dos fuentes de financiamiento: a) los dividendos de las empresas capitalizadas y; b) la venta paulatina de las acciones que formaban parte del FCC. La sostenibilidad de esta medida se aseguraba siempre que existan estos beneficios y la venta de las acciones tenga un precio positivo.

Al transferir las acciones de los bolivianos a YPFB, la fuente de financiamiento para el Bonosol deja de ser las empresas capitalizadas y, en esencia debía serlo YPFB, dado que es el poseedor de estas acciones y, por tanto, receptor de los beneficios que éstas acciones generan. Sin embargo, como se conoce, el gobierno optó por utilizar los recursos del IDH que le corresponden a las regiones para financiar la Renta Dignidad que sustituyó al Bonosol.

Se “nacionalizan” las acciones necesarias para que YPFB tome el control del 50% + 1 de las empresas capitalizadas y privatizadas. De todas las medidas adoptadas, ésta es la menos clara dado que no se comprende el concepto de “nacionalización” de acciones establecido en dicho artículo y tampoco se entienden cuáles serán las “acciones necesarias” ya mencionadas.

3. Los efectos del Decreto de Nacionalización
a) Colapso de la inversión y estancamiento de la producción
El shock más importante que tuvo la nacionalización fue acentuar la caída en la inversión. Las inversiones realizadas en Bolivia durante los años noventa, donde destacan los años de 1998 y 1999 con inversiones de USD 605 y USD 580 millones, respectivamente, son muy diferentes a las inversiones de los años 2006 y 2007 que alcanzaron los USD 190 y USD 150 millones, respectivamente. Es decir, el promedio de inversiones en los últimos años fue de dos a tres veces menor que el registrado en la etapa post-capitalización.

La baja inversión se refleja en la perforación de sólo tres pozos en 2007, contra 65 pozos en 2000. Asimismo, en una baja de las reservas probadas de 27.7 TCF a 18.8 TCF y en una declinación de la producción de los campos, ya que se ha perdido un promedio de 0.85 MMmCD anuales de producción debido al agotamiento de viejos campos y al estancamiento de la producción de gas natural en aproximadamente 41 MMmCD desde hace tres años.

b) Desabastecimiento de Gas Licuado de Petróleo (GLP) y Combustible

La producción del GLP en los últimos años también ha evidenciado una tendencia decreciente. En el año 2002 se producía cerca de 1,227 toneladas métricas por día (TMD), y en 2007 se produjo alrededor de 945 TMD.

Un hecho importante que se tiene que tomar en cuenta es que, a pesar de que se tiene mayor producción de gas natural, la capacidad de extracción de GLP, por falta de inversión, no se incrementó. Las corrientes actuales de venta de gas natural podrían permitir una mayor extracción de GLP ya que actualmente solamente se está extrayendo el 30% de lo potencialmente aprovechable.

La demanda de GLP tendió a crecer a un ritmo anual de 4.6%, llegando a una demanda de 1,050 TMD. Esta situación provocó que en el año 2007 se tenga un déficit de 105 TMD. Para el año 2008, se prevé que el déficit alcance los 148 TMD. Adicionalmente, se tiene que tener en cuenta que el contrabando del producto hacia los países vecinos tiende a ser elevado debido a la falta de un adecuado control gubernamental.

En cuanto a la producción de líquidos, en el año 2007 del total de producción de líquidos, cerca del 56.3% fue extraído de los campos nuevos, el 19.1% de los campos en declinación, 17% de los campos en recuperación y 7.5% de los campos menores. Es decir, la producción de líquidos cada vez es más dependiente de la producción de los campos nuevos. Sin embargo, se tiene que advertir que existen dos factores importantes. El primero es que la relación entre la cantidad de gas natural producido por unidad de hidrocarburo líquido es cada vez mayor, es decir, se tiene que producir más gas para obtener la misma cantidad de líquidos. El segundo es que la composición de los líquidos de los campos nuevos es más liviana y por lo tanto la extracción de diesel y jet fuel tiende a disminuir.

Este hecho ha provocado que la producción de crudo, condesado y gasolina natural haya disminuido. Por ejemplo, en el 2007 la producción alcanzó 49,107 barriles por día (Bbld); producción que bajó en comparación con la producción alcanzada el año 2005 que se situó en 50,776 Bbld.

Adicionalmente a las características propias de los campos nuevos, se tiene que alertar que el proceso de refinación requiere de nuevos procesos de tecnología más avanzada que los instalados en el país. La refinación en Bolivia todavía es primaria, y ajustada a una composición de crudo que ya no se tiene. Por lo tanto, se requiere nueva tecnología que permita un aprovechamiento racional y óptimo de las actuales características del petróleo crudo boliviano.

Por el lado de la demanda de líquidos, la tendencia es totalmente opuesta a la oferta ya que se observa un crecimiento sostenido durante los últimos años. El consumo de diesel tendió a crecer y se tuvo la necesidad de importar este combustible en mayor porcentaje. Sin embargo, la falta de previsibilidad y de gestión operativa de YPFB originó el desabastecimiento de diesel oil, especialmente en épocas de mayor actividad agropecuaria, afectando significativamente a este sector y al transporte público.

c) Incumplimiento de contratos de exportación y pérdida de oportunidades de negocios

Los 41.7 MMmCD de producción bruta (38 MMmCD netos comercializados) no son suficientes para cubrir con los requerimientos internos y los compromisos contractuales con el exterior, que en total llegan a 44 MMmCD, siendo que se han tenido incumplimientos como es el caso de la Argentina y Cuiabá - Brasil. También, se han perdido oportunidades de negocios como la duplicación de la capacidad del gasoducto Bolivia - Brasil y la inevitable postergación, por 4 años de los volúmenes comprometidos a la Argentina, así como, con Chile, México y Estados Unidos.

d) Politización, ineficiencia y falta de transparencia de YPFB
YPFB no se ha podido establecer como una empresa sólida, técnica y eficiente, más aún, se repite la mala praxis de constituirla en un botín político. En el transcurso de dos años y tres meses se han tenido cinco presidentes en la estatal petrolera, lo que hace un promedio de permanencia de 5,4 meses. Además, de los cinco presidentes, solamente dos de ellos cumplían con el artículo 24 del D.S. 28324 de 01/09/2005 (Estatutos de YPFB) que establece que el Presidente Ejecutivo de YPFB debe ser profesional de probada experiencia no menor a diez años y tener reconocida capacidad. Asimismo, en este mismo período de tiempo se han tenido dos Ministros de Hidrocarburos e igual número de Superintendentes de este sector.

Por otro lado, es notoria la falta de transparencia en la gestión de YPFB ya que incumple con las normativas vigentes al respecto, tal como se detalla en el cuadro siguiente:

e) Ingresos por hidrocarburos
El Gobierno Central señala que los ingresos por hidrocarburos se deben a la “nacionalización”. Al respecto es importante aclarar que la el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) fue aprobado por medio de la Ley 3058 (Ley de Hidrocarburos) el 17 de mayo de 2005. Por consiguiente, no corresponde a la gestión del presidente Evo Morales. Llama la atención que el Poder Ejecutivo mencione que los actuales ingresos fiscales provenientes del sector hidrocarburos sean resultado de la “nacionalización”.

4. El próximo paso: compra de acciones de empresas (50% más 1)

El próximo paso anunciado por el gobierno es la compra de acciones para recuperar el 50% más 1 de la participación de las empresas capitalizadas: Chaco, Andina y Transredes; así como de la Compañía Logística de Hidrocarburos. El Estado ya adquirió en 2007 las acciones de Petrobrás Bolivia Refinación S.A. por un monto de 112 millones de dólares.
Al momento (30 de abril de 2008), no se tiene conocimiento del monto resultante de la compra de estas acciones y las condiciones del traspaso de las mismas. Como referencia se conoce que en el caso de Transredes S.A. el Estado tendría que adquirir un poco más del 17%, en Andina S.A. un 2% y en Chaco S.A. un 3%, siendo que los valores en que fueron capitalizadas estas empresas son: Andina USD 264.7 millones; Chaco USD 306.7 millones y Transredes USD 263.5 millones.

5. Inversiones requeridas en los próximos 5 años

Según la información presentada en la “Mesa Redonda: Política Energética en Bolivia y Santa Cruz” organizada por CAINCO en febrero de 2008, se requieren aproximadamente, para poder cumplir con los contratos de exportación y los requerimientos del mercado interno, alrededor de 7.6 mil millones de dólares de inversión.

Este monto permitiría cubrir diferentes etapas de la cadena productiva (exploración, explotación, refinación, desarrollo, transporte y comercialización). Estas inversiones deberían ser ejecutadas en un promedio de cinco a seis años. Es decir, aproximadamente se requieren invertir un poco más de USD1.000 millones anualmente.

Un aspecto que se tiene que tener en cuenta en el sector energético, especialmente en Bolivia que posee importantes reservas de gas natural, recurso que es un commodity difícilmente transable a diferencia del petróleo, es que las inversiones demandan al menos tres aspectos: 1) Un mercado seguro y estable para un periodo de tiempo que generalmente no es menor a 20 años. 2) Condiciones jurídicas y legales estables y confiables. 3) Entre 5 a 6 años para que un prospecto geológico, de ser exitoso, pueda realizar las inversiones en el desarrollo de los campos.
 

6. Conclusiones y recomendaciones

La llamada “Nacionalización” de los hidrocarburos decretada en el Gobierno de Evo Morales se concentró en la firma de nuevos contratos de exploración y explotación con las compañías privadas.

El Decreto Supremo de Naciona-lización ha sido negativo para el sector hidrocarburos con repercusiones en la economía nacional y para el conjunto de la población. Se ha da dado un colapso en la inversión y estancamiento de la producción, ha originado desabastecimiento de Gas Licuado de Petróleo (GLP) y combustible, se han incumplido contratos de exportación y se han perdido oportunidades de negocios, YPFB no se ha podido establecer como una empresa sólida, técnica y eficiente, por lo contrario se ha constituido en un botín político.

Se requieren realizar inversiones en el sector de hidrocarburos de un poco más de US$ 1.000.- anualmente durante los próximos cinco a seis años a fin de cumplir con los contratos de exportación y los requerimientos del mercado interno.

Para concretar estos montos de inversión se requiere de la participación de la inversión privada, en particular la inversión extranjera, siendo necesario e indispensable que las condiciones jurídicas y legales sean estables y confiables, es decir, es condición ineludible generar la confianza del inversionista en el país.

De no lograrse esta condición, el país entrará en una crisis energética, pues no se podrá cumplir con la demanda interna y menos con los contratos de exportación con Brasil y Argentina.
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